En la práctica diaria de la contratación pública en Colombia, las entidades estatales enfrentan constantemente el desafío de estructurar sus compras de manera ágil y oportuna. Bajo la urgencia de ejecutar metas presupuestales o de suplir necesidades apremiantes de funcionamiento, se suele incurrir en una de las conductas más severamente investigadas y sancionadas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República: el fraccionamiento de contratos.
Esta figura, que ha transitado desde una prohibición
aritmética estricta bajo los antiguos estatutos fiscales hacia una interdicción
de carácter sustancial en el marco de la Ley 80 de 1993, constituye uno de los
mayores riesgos para la seguridad jurídica de los ordenadores del gasto y los
asesores precontractuales. Este artículo analiza con rigor técnico-jurídico los
linderos entre la planeación contractual legítima y la fragmentación ilegal del
objeto, aportando subreglas jurisprudenciales claras para prevenir riesgos y
guiar la gestión pública ordinaria.
¿Cómo define la jurisprudencia el fraccionamiento
contractual y cuáles son sus elementos constitutivos?
El fraccionamiento del objeto del contrato estatal es una
práctica mediante la cual se dividen de manera artificial e injustificada las
prestaciones que integran una unidad natural de objeto, con el propósito o el
efecto de eludir los procedimientos de selección competitivos y formales
previstos en la ley (tales como la licitación pública o la selección abreviada)
para someter la contratación a trámites simplificados y de menor exigencia
publicitaria, como la mínima cuantía o la contratación directa.
Aunque la Ley 80 de 1993 no contiene un artículo prohibitivo
explícito similar a los estatutos anteriores, el Consejo de Estado y la Corte
Suprema de Justicia han señalado de manera unánime que su proscripción es
implícita y se deriva de los principios de transparencia, economía, planeación
y selección objetiva.
Para la configuración del fraccionamiento contractual ilegal
se requiere la concurrencia probada de dos elementos:
- Elemento Objetivo (Separación artificial de la unidad natural del objeto): Que las prestaciones de los contratos celebrados de forma separada correspondan a una misma especie técnica, satisfagan una finalidad común o presenten una relación de interdependencia funcional tal que la no ejecución de una de ellas frustre o altere la utilidad de las demás.
- Elemento
Subjetivo o Teleológico (Finalidad o intención elusiva): Que dicha desarticulación
material se realice con el fin de burlar los topes de cuantía establecidos
en la ley y evitar un proceso de convocatoria pública abierto a la libre
concurrencia de oferentes.
La concurrencia de estos factores da lugar a la nulidad
absoluta del negocio jurídico por causa u objeto ilícito, de acuerdo con los
artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, además de las responsabilidades
fiscales, disciplinarias y penales para los servidores involucrados.
¿La destinación a programas sociales o a dependencias internas diferentes justifica la separación de contratos con un mismo objeto material?
No. Esta es una de las defensas más comunes presentadas por
los funcionarios públicos ante las investigaciones disciplinarias, pero ha sido
rechazada de fondo por los altos tribunales. En la Sentencia del Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección B, Rad. 11001-03-25-000-2012-00141-00
(0608-2012) del 10 de febrero de 2022] se confirmó la
destitución e inhabilidad por doce años de una exsecretaria de Desarrollo
Social por celebrar de manera consecutiva contratos de sonido y animación
musical mediante mínima cuantía. La exfuncionaria alegó que los contratos se
dirigían a programas sociales con metas presupuestales autónomas (uno para un tema. y otro para el programa del "Adulto
Mayor").
El Consejo de Estado determinó que la "unidad de
objeto" se define por el contenido material y técnico de las obligaciones
pactadas —en este caso, la prestación de servicios de amplificación y
espectáculos musicales— y no por el programa presupuestal de destino o la
población beneficiaria del gasto social. Dado que las prestaciones materiales
eran de la misma especie técnica y la necesidad era previsible al inicio de la
vigencia, la entidad tenía la obligación legal de consolidar el presupuesto
global e iniciar el proceso de selección abreviada de menor cuantía
correspondiente, garantizando así la publicidad y la participación de múltiples
interesados.
¿Cuál es la diferencia técnica entre el fraccionamiento contractual ilegal y la legítima adjudicación por lotes o segmentos?
La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra
Eficiente, mediante el Concepto C-305
de 2025, aclara de manera precisa que se debe
diferenciar la fragmentación ilegal de la técnica de adjudicación por lotes o
segmentos.
La división en lotes es una herramienta de contratación
estratégica, habilitada por el artículo 12 de la Ley 590 de 2000 y desarrollada
por el artículo 2.2.1.2.4.2.19 del Decreto 1082 de 2015 (Decreto 142 de 2023) , cuyo fin es segmentar
técnicamente el mercado para facilitar el acceso de las MIPYMES y cooperativas
a la contratación estatal.
La diferencia clave radica en el cálculo de la cuantía y el
procedimiento de selección:
- En
la división por lotes: La entidad estructura un único proceso de
selección unificado (v.g. una Licitación Pública o Selección Abreviada de
Menor Cuantía) cuya cuantía global se define mediante la sumatoria total
del valor proyectado de todos los lotes. Por consiguiente, se respetan las
reglas de publicidad y rigor procedimental legalmente aplicables a los
contratos cuantiosos, adjudicando cada lote por separado sin eludir el
control de la cuantía macro.
- En
el fraccionamiento: La entidad divide la necesidad previsible en
procesos de mínima cuantía totalmente independientes, abriendo
invitaciones separadas para eludir el trámite de mayor cuantía global. En
este escenario se vulneran los principios de selección objetiva, pues se
desarticula la materia del contrato de forma artificiosa.
Para asegurar un correcto ejercicio de planeación precontractual y blindar los procesos de selección ante los entes de control, los asesores jurídicos y ordenadores del gasto pueden tener en cuenta lo siguiente:
- Diferenciación
entre Género y Especie: No existe obligación legal de agrupar en un
único proceso prestaciones que pertenezcan genéricamente a la misma rama
de la actividad estatal (v.g. "obras civiles" en corregimientos
diferentes o "consultorías autónomas"). Sin embargo, es
obligatorio unificar las prestaciones pertenecientes a la misma especie
técnica (v.g. reactivos específicos para laboratorios, mampostería común,
o suministros estandarizados de aseo), si se ejecutan en un mismo período
y se cuenta con la previsión presupuestal desde el inicio del ejercicio
fiscal.
- Uso
de Contratos a Monto Agotable: Ante necesidades de bienes o servicios cuya cuantificación exacta fluctúe (como insumos, elementos para mantenimientos, alquiler de sillas por evento), la entidad puede estructurar un
único proceso por el sistema de precios unitarios y monto agotable. Esto
permite ejecutar órdenes de servicio contra demanda real sin incurrir en
fraccionamiento por semestres o facultades.
- Límite
de Proveedor Único: La fragmentación precontractual no se configura si
se demuestra técnicamente en los estudios previos que un numero limitado de proveedores cuenta con patente exclusiva o licenciamiento de uso único en el
mercado, lo cual justifica celebrar de forma directa minutas
independientes o procesos fraccionados con especificaciones técnicas muy concretas y exclusivas. El Consejo de Estado ratificó esta subregla en el caso de
FORPO (2024), donde las siete estaciones de policía se contrataron
individualmente al ser el contratista el único titular de la patente
"milibastions" indispensable para las necesidades técnicas de
cada corregimiento.
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