El Fraccionamiento del Objeto Contractual en Colombia: Guía Práctica para Identificar la Unidad del Objeto y Prevenir Riesgos Disciplinarios y Fiscales

 En la práctica diaria de la contratación pública en Colombia, las entidades estatales enfrentan constantemente el desafío de estructurar sus compras de manera ágil y oportuna. Bajo la urgencia de ejecutar metas presupuestales o de suplir necesidades apremiantes de funcionamiento, se suele incurrir en una de las conductas más severamente investigadas y sancionadas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República: el fraccionamiento de contratos.

Esta figura, que ha transitado desde una prohibición aritmética estricta bajo los antiguos estatutos fiscales hacia una interdicción de carácter sustancial en el marco de la Ley 80 de 1993, constituye uno de los mayores riesgos para la seguridad jurídica de los ordenadores del gasto y los asesores precontractuales. Este artículo analiza con rigor técnico-jurídico los linderos entre la planeación contractual legítima y la fragmentación ilegal del objeto, aportando subreglas jurisprudenciales claras para prevenir riesgos y guiar la gestión pública ordinaria.

 ¿Cómo define la jurisprudencia el fraccionamiento contractual y cuáles son sus elementos constitutivos?

El fraccionamiento del objeto del contrato estatal es una práctica mediante la cual se dividen de manera artificial e injustificada las prestaciones que integran una unidad natural de objeto, con el propósito o el efecto de eludir los procedimientos de selección competitivos y formales previstos en la ley (tales como la licitación pública o la selección abreviada) para someter la contratación a trámites simplificados y de menor exigencia publicitaria, como la mínima cuantía o la contratación directa.

Aunque la Ley 80 de 1993 no contiene un artículo prohibitivo explícito similar a los estatutos anteriores, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han señalado de manera unánime que su proscripción es implícita y se deriva de los principios de transparencia, economía, planeación y selección objetiva.

Para la configuración del fraccionamiento contractual ilegal se requiere la concurrencia probada de dos elementos:

1. Elemento Objetivo (Separación artificial de la unidad natural del objeto): Que las prestaciones de los contratos celebrados de forma separada correspondan a una misma especie técnica, satisfagan una finalidad común o presenten una relación de interdependencia funcional tal que la no ejecución de una de ellas frustre o altere la utilidad de las demás.
2. Elemento Subjetivo o Teleológico (Finalidad o intención elusiva): Que dicha desarticulación material se realice con el fin de burlar los topes de cuantía establecidos en la ley y evitar un proceso de convocatoria pública abierto a la libre concurrencia de oferentes.

La concurrencia de estos factores da lugar a la nulidad absoluta del negocio jurídico por causa u objeto ilícito, de acuerdo con los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, además de las responsabilidades fiscales, disciplinarias y penales para los servidores involucrados.

¿La destinación a programas sociales o a dependencias internas diferentes justifica la separación de contratos con un mismo objeto material?

No. Esta es una de las defensas más comunes presentadas por los funcionarios públicos ante las investigaciones disciplinarias, pero ha sido rechazada de fondo por los altos tribunales. En la Sentencia  del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Rad. 11001-03-25-000-2012-00141-00 (0608-2012) del 10 de febrero de 2022] se confirmó la destitución e inhabilidad por doce años de una exsecretaria de Desarrollo Social por celebrar de manera consecutiva contratos de sonido y animación musical mediante mínima cuantía. La exfuncionaria alegó que los contratos se dirigían a programas sociales con metas presupuestales autónomas (uno para un tema.  y otro para el programa del "Adulto Mayor").

El Consejo de Estado determinó que la "unidad de objeto" se define por el contenido material y técnico de las obligaciones pactadas —en este caso, la prestación de servicios de amplificación y espectáculos musicales— y no por el programa presupuestal de destino o la población beneficiaria del gasto social. Dado que las prestaciones materiales eran de la misma especie técnica y la necesidad era previsible al inicio de la vigencia, la entidad tenía la obligación legal de consolidar el presupuesto global e iniciar el proceso de selección abreviada de menor cuantía correspondiente, garantizando así la publicidad y la participación de múltiples interesados.

¿Cuál es la diferencia técnica entre el fraccionamiento contractual ilegal y la legítima adjudicación por lotes o segmentos?

La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, mediante el Concepto  C-305 de 2025, aclara de manera precisa que se debe diferenciar la fragmentación ilegal de la técnica de adjudicación por lotes o segmentos.

La división en lotes es una herramienta de contratación estratégica, habilitada por el artículo 12 de la Ley 590 de 2000 y desarrollada por el artículo 2.2.1.2.4.2.19 del Decreto 1082 de 2015 (Decreto 142 de 2023) , cuyo fin es segmentar técnicamente el mercado para facilitar el acceso de las MIPYMES y cooperativas a la contratación estatal.

La diferencia clave radica en el cálculo de la cuantía y el procedimiento de selección:

• En la división por lotes: La entidad estructura un único proceso de selección unificado (v.g. una Licitación Pública o Selección Abreviada de Menor Cuantía) cuya cuantía global se define mediante la sumatoria total del valor proyectado de todos los lotes. Por consiguiente, se respetan las reglas de publicidad y rigor procedimental legalmente aplicables a los contratos cuantiosos, adjudicando cada lote por separado sin eludir el control de la cuantía macro.
• En el fraccionamiento: La entidad divide la necesidad previsible en procesos de mínima cuantía totalmente independientes, abriendo invitaciones separadas para eludir el trámite de mayor cuantía global. En este escenario se vulneran los principios de selección objetiva, pues se desarticula la materia del contrato de forma artificiosa.

Para asegurar un correcto ejercicio de planeación precontractual y blindar los procesos de selección ante los entes de control, los asesores jurídicos y ordenadores del gasto pueden tener en cuenta lo siguiente:

1. Diferenciación entre Género y Especie: No existe obligación legal de agrupar en un único proceso prestaciones que pertenezcan genéricamente a la misma rama de la actividad estatal (v.g. "obras civiles" en corregimientos diferentes o "consultorías autónomas"). Sin embargo, es obligatorio unificar las prestaciones pertenecientes a la misma especie técnica (v.g. reactivos específicos para laboratorios, mampostería común, o suministros estandarizados de aseo), si se ejecutan en un mismo período y se cuenta con la previsión presupuestal desde el inicio del ejercicio fiscal.
2. Uso de Contratos a Monto Agotable: Ante necesidades de bienes o servicios cuya cuantificación exacta fluctúe (como insumos, elementos para mantenimientos, alquiler de sillas por evento), la entidad puede estructurar un único proceso por el sistema de precios unitarios y monto agotable. Esto permite ejecutar órdenes de servicio contra demanda real sin incurrir en fraccionamiento por semestres o facultades.
3. Límite de Proveedor Único: La fragmentación precontractual no se configura si se demuestra técnicamente en los estudios previos que un numero limitado de proveedores cuenta con patente exclusiva o licenciamiento de uso único en el mercado, lo cual justifica celebrar de forma directa minutas independientes o procesos fraccionados con especificaciones técnicas muy concretas y exclusivas. El Consejo de Estado ratificó esta subregla en el caso de FORPO (2024), donde las siete estaciones de policía se contrataron individualmente al ser el contratista el único titular de la patente "milibastions" indispensable para las necesidades técnicas de cada corregimiento.

 El fraccionamiento del objeto contractual no es una conducta que exija demostrar dolo de desfalco al erario; se configura por el mero quiebre artificial de la unidad del contrato con el efecto de burlar los procedimientos competitivos de selección objetiva. Las entidades públicas deben comprender que la agilización de la gestión contractual jamás justifica evadir las cuantías exigidas por la ley. Consolidar compras previsibles de la misma especie técnica y acudir a la división legítima por lotes o contratos de monto agotable son los únicos caminos viables para compatibilizar la eficiencia operativa con el marco normativo de la Ley 80 de 1993.

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 Por Pedro Alejandro Ariza Rubiano - Asesor en contratación estatal

Calamidad Pública y Urgencia Manifiesta en Colombia: Guía de Contratación Estatal ante Desastres Naturales

 

El sismo registrado hoy, 10 de agosto de 2026, en el departamento del Chocó reabre un debate jurídico de magnitudes colosales sobre la correcta gestión de la compra pública en situaciones de desastre natural. 

La emergencia exige seguir correctamente los procedimientos. Ante la inminente devastación que afecta a múltiples municipios y departamentos aledaños, la presión por ejecutar recursos de manera inmediata no puede convertirse en una licencia administrativa para eludir el bloque de legalidad que rige la contratación del Estado. El ordenamiento jurídico colombiano establece un marco estricto que equilibra la celeridad de la atención humanitaria con la protección del erario, imponiendo responsabilidades personales e institucionales ineludibles para los ordenadores del gasto en todos los niveles de la administración pública.

La improvisación es la antesala del detrimento patrimonial y de las investigaciones disciplinarias. Las normas continúan vigentes siempre. Aunque la urgencia manifiesta y el régimen especial de gestión del riesgo flexibilizan los procedimientos ordinarios de selección como la licitación pública, las entidades públicas no quedan eximidas de planear sus adquisiciones ni de documentar la razonabilidad económica de los precios pactados en el mercado. El sismo de hoy demanda soluciones rápidas, pero estas deben estructurarse bajo el amparo de los pronunciamientos más recientes de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente y la Contraloría General de la República.

Preguntas Frecuentes sobre la Contratación de Emergencia

¿Es suficiente declarar la calamidad pública para contratar directamente bajo urgencia manifiesta? 

La respuesta es un rotundo no. De acuerdo con el marco normativo consolidado de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1523 de 2012, para acudir legalmente a la causal de contratación directa por urgencia manifiesta se requiere inexorablemente la expedición de dos actos administrativos de forma concurrente. El primer acto administrativo corresponde a la declaratoria formal de la situación de calamidad pública por parte del alcalde o gobernador en su respectivo ámbito territorial, o de desastre por parte del Presidente de la República. Posteriormente, cada entidad estatal que requiera celebrar contratos de forma directa para conjurar la crisis debe proferir su propio acto administrativo motivado declarando la urgencia manifiesta.

Los ministros y directores de establecimientos públicos carecen de competencia para decretar calamidades territoriales. La jerarquía administrativa se respeta. Estos funcionarios del orden nacional o descentralizado deben esperar con prudencia la expedición del decreto de calamidad pública emitido por el mandatario local o departamental para proceder a fundamentar fáctico y jurídicamente su propia urgencia manifiesta. La omisión de esta dualidad de actos administrativos vicia de nulidad absoluta el procedimiento contractual por falta de competencia y pretermisión de formalidades obligatorias, exponiendo a los ordenadores del gasto a gravísimas sanciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación.

¿Qué entidades se benefician del régimen contractual exceptuado del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012?

El beneficio es sumamente restringido. Únicamente los contratos celebrados por la sociedad fiduciaria que administra los recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo, las entidades ejecutoras que reciban dichos recursos, o las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, están exceptuados del Estatuto General de Contratación. Estos negocios jurídicos se someten formalmente a las reglas de la contratación entre particulares y al derecho privado, lo que dinamiza enormemente los tiempos de respuesta frente a catástrofes de gran escala como el sismo que hoy nos aflige. No obstante, este régimen exceptuado conserva la obligación permanente de cumplir con los principios de la función administrativa y la gestión fiscal previstos en la Constitución Política.

¿Se pueden realizar adiciones contractuales por encima del cincuenta por ciento en contratos amparados bajo la Ley 1523 de 2012?

La autonomía de la voluntad impera. A diferencia de los contratos estatales comunes regidos por el Estatuto General de Contratación Pública, cuya adición está rígidamente limitada a la mitad del valor inicial en salarios mínimos, los contratos de emergencia bajo el régimen especial de la Ley 1523 no cuentan con este tope legal en el derecho privado. Colombia Compra Eficiente ha determinado que el límite para realizar adiciones en estos negocios excepcionales estará fijado únicamente por lo establecido en el manual de contratación de cada entidad. Por consiguiente, ante el absoluto silencio de esta herramienta, el ordenador del gasto podrá adicionar el contrato en el porcentaje razonable que estime necesario para culminar exitosamente la reconstrucción o rehabilitación de la infraestructura devastada.

¿Pueden las entidades con régimen contractual de derecho privado declarar de forma unilateral el siniestro de las pólizas de cumplimiento?

La autotutela ejecutiva fue abolida. El Consejo de Estado modificó sustancialmente su jurisprudencia anterior y determinó con total claridad que las entidades estatales que se rigen por el derecho privado carecen de la facultad para proferir de manera unilateral actos administrativos que declaren el siniestro o el incumplimiento contractual. Al actuar en el mercado público bajo las normas del derecho privado, estas entidades deben someterse de manera obligatoria al trámite común de reclamación y objeción ante las compañías aseguradoras establecido en el Código de Comercio. Si la aseguradora objeta de manera justificada la reclamación, la entidad estatal no podrá imponer su decisión de plano, viéndose obligada a demandar ante el juez del contrato para demostrar el perjuicio real.

¿Aplica el control inmediato de urgencia manifiesta de la Ley 80 a las empresas de servicios públicos domiciliarios (ESP)?

El control de urgencia no procede. Colombia Compra Eficiente determinó que, debido a su régimen contractual especial dominado prevalentemente por el derecho común, las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o privadas no quedan cubiertas por el deber formal de enviar sus contratos de emergencia de manera inmediata a las contralorías territoriales bajo las reglas del artículo 43 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, esta exclusión procedimental no significa en absoluto una desregulación o un cheque en blanco para el manejo de los fondos del Estado. Estas empresas permanecen plenamente sujetas a la vigilancia y control fiscal posterior y selectivo regulado de forma general por la Ley 610 de 2000 y el Decreto 403 de 2020 para defender el patrimonio de la Nación.

Implicaciones Prácticas para la Contratación Estatal

La inmediatez en la atención de la emergencia sísmica no suspende de ninguna manera la vigencia del principio de planeación contractual mínima. La planeación mínima evita detrimentos. Aunque las entidades bajo urgencia manifiesta queden eximidas de elaborar estudios y documentos previos, tanto la Contraloría General de la República como la Agencia Nacional de Contratación Pública exigen contar con un soporte técnico idóneo que justifique la necesidad del objeto, el análisis de mercado de precios unitarios y presupuestos detallados de obra. La absoluta carencia de soportes documentales y financieros constituye un indicio evidente de una deficiente gestión fiscal, la cual será severamente sancionada por los entes de control posterior cuando se evalúe la razonabilidad económica de la inversión pública.

Existe una prohibición absoluta de utilizar las declaratorias excepcionales de calamidad o de urgencia para financiar proyectos estructurales ordinarios preexistentes. El nexo causal es obligatorio. La jurisprudencia del Consejo de Estado y las directrices de la Contraloría advierten de manera diáfana que solo se pueden celebrar directamente contratos que tengan una relación de conexidad material, funcional y temporal directa e de forma inequívoca con la mitigación de los perjuicios de la catástrofe. Ejecutar bajo la contratación de emergencia obras estructurales de largo aliento que ya se encontraban planeadas o que obedecen a necesidades de la administración pública con anterioridad al terremoto de hoy constituye una clara desviación de poder y una falsa motivación del acto administrativo. Esta mala práctica vulnera de forma insanable el principio constitucional de transparencia y de selección objetiva, acarreando responsabilidades de carácter penal, disciplinario y fiscal para los servidores involucrados.

La trazabilidad absoluta de cada recurso público invertido en el Chocó y en sus departamentos aledaños protegerá la legitimidad de las decisiones administrativas. La transparencia blinda la gestión. Todos los ordenadores del gasto municipal y departamental deben registrar detallada e inmediatamente cada contrato de emergencia en la plataforma transaccional SECOP II, respetando con pulcritud los estándares de publicidad y libre concurrencia previstos en la ley. El sismo de hoy requiere que actuemos con empatía y rapidez extrema, pero jamás podemos olvidar que el estricto cumplimiento de los procedimientos y principios constitucionales de la función administrativa y la moralidad pública es el único camino viable para garantizar el bienestar de la ciudadanía sin poner en riesgo la estabilidad de nuestras instituciones democráticas.

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Alejandro Ariza · Asesor en Contratación Estatal

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