Ficha Técnica:
- Corporación:
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección
Tercera - Subsección A
- Consejero
Ponente: Dr. José Roberto Sáchica Méndez
- Fecha
de Expedición: 10 de agosto de 2026
- Radicación:
410012331000201200155-01 (Expediente 65.750)
- Partes:
Industria de Licores Global S.A. –Licorsa– vs. Departamento del Huila
- Medio
de Control: Controversias Contractuales
El equilibrio económico del contrato estatal es una de las instituciones más debatidas en el derecho administrativo colombiano. Sin embargo, su aplicación práctica suele ser objeto de confusiones conceptuales cuando se intenta utilizar como un mecanismo de cobertura contra las variaciones ordinarias del mercado o las decisiones tributarias de carácter general.
Mediante la sentencia dictada el 10 de agosto de 2026 dentro
del Expediente 65.750, el Consejo de Estado desató la apelación en un extenso
litigio derivado de un contrato de concesión para la producción y
comercialización de licores en el Departamento del Huila. La decisión reviste
un interés doctrinal superlativo, por cuanto delimita con precisión el alcance
del concepto "por cuenta y riesgo" del concesionario, la carga
probatoria requerida para configurar el Hecho del Príncipe o la Imprevisión, y
la procedencia de la indexación en el pago de obligaciones dinerarias tras la
liquidación unilateral.
¿Cuáles son las condiciones para que proceda el restablecimiento del equilibrio económico en un contrato de concesión?
Se reiteró que la concesión, por su propia
tipificación legal (art. 32.4 de la Ley 80 de 1993), se estructura como un
negocio financiero de carácter dinámico donde el contratista asume la gestión
por su propia cuenta y riesgo. En este tipo negocial, el derecho a percibir
utilidades está directamente ligado a la capacidad del inversionista para
gestionar las contingencias técnicas, operativas y comerciales del proyecto.
El Consejo de Estado enfatizó que la institución del
equilibrio financiero no fue diseñada como un seguro del contratista contra los
déficits eventuales del negocio ni para garantizar márgenes intangibles de
ganancia. Para que se active el deber de compensación a cargo de la
Administración, deben concurrir dos requisitos sustanciales:
- La
ocurrencia de un hecho extraordinario, imprevisto e imprevisible (o un
acto imputable a la entidad); y
- La
prueba fehaciente de que dicho suceso generó un estado de pérdida o
déficit financiero global en la economía del contrato, donde los
gastos y costos sobrepasen de manera anormal los ingresos totales.
Al analizar las pretensiones de la contratista relacionadas
con el estancamiento y reducción en las ventas de aguardiente, el fallo
constató que el decrecimiento del mercado era una tendencia histórica
comprobada con anterioridad a la fecha de suscripción del contrato. Al tratarse
de un riesgo comercial previsible para un comerciante profesional del sector,
su materialización no constituye imprevisión ni da lugar a reparación.
¿Un cambio en el régimen del IVA genera automáticamente el derecho al restablecimiento del contrato estatal?
Frente al reclamo de la concesionaria por la imposibilidad
de descontar el IVA pagado a sus proveedores —derivada de la reforma tributaria
de la Ley 788 de 2002, que restringió dicho beneficio exclusivamente a los
"productores oficiales" públicos—, la Sala determinó que no existió
quebrantamiento del sinalagma.
El análisis de la providencia se centró en la naturaleza
indirecta del Impuesto al Valor Agregado y en la figura de la traslación
tributaria. Al ser un gravamen cuyo destinatario económico final es el
consumidor, y al gozar la concesionaria de libertad para fijar los precios de
venta al público del producto, la empresa privada contaba con la facultad legal
de neutralizar el mayor costo de producción ajustando la tarifa final del
mercado. Por consiguiente, la sola modificación normativa del tributo no
prueba, por sí misma, un menoscabo patrimonial irrecuperable en el contrato.
¿Cómo se configura el Hecho del Príncipe ante la expedición de ordenanzas departamentales?
Respecto a la expedición de la Ordenanza 31 de 2006
—mediante la cual la Asamblea Departamental del Huila reajustó las tarifas de
participación en el monopolio por grado alcoholimétrico—, Licorsa alegó
la existencia de un Hecho del Príncipe que alteró las bases de su propuesta.
La Sala recordó que el Hecho del Príncipe exige la
coexistencia de cuatro elementos estructurales:
- Un
acto administrativo de carácter general y abstracto expedido por la misma
entidad territorial contratante en ejercicio de sus potestades
regulatorias o administrativas (no como parte contractual).
- Incidencia
directa o indirecta que torne más onerosa la ejecución.
- Alteración
extraordinaria de la ecuación financiera.
- Imprevisibilidad
de la medida al momento de celebrar el negocio.
A pesar de que la ordenanza constituyó una medida general
imprevista al momento de la firma en 1997, el fallo desestimó la pretensión
indemnizatoria debido a que la demandante no aportó análisis contables ni
financieros que demostraran que la nueva tarifa por grado de alcohol
sobrepasara el alea normal del negocio o condujera al contrato a una situación
de pérdida contable frente a la fórmula original del 36% sobre el precio DANE.
¿La indexación de una deuda contractual requiere pacto expreso para ser reconocida en la liquidación?
A diferencia de los cargos por desequilibrio económico que
fueron denegados, el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de la
liquidación unilateral respecto al pago del arrendamiento de bodegas por
mercancía de la extinta licorera departamental. La entidad pública había
reconocido el valor nominal histórico de $15.333.333, argumentando que la
corrección monetaria no fue estipulada en el contrato.
El tribunal precisó que la actualización monetaria no
representa una nueva obligación ni una sanción resarcitoria; se trata de una
herramienta compensatoria que corrige el impacto inflacionario sobre la moneda
para garantizar la plenitud del pago (artículos 1626 y 1627 del Código Civil).
Pagar con moneda depreciada equivale a efectuar un pago incompleto e ilusorio.
Asimismo, la Sala sostuvo que en el régimen de la
contratación estatal (art. 4.8 de la Ley 80 de 1993), la indexación es
plenamente acumulable con los intereses moratorios al doble de la tasa civil
legal (12% anual), toda vez que el interés civil no compensa la devaluación de
la moneda. En consecuencia, la obligación fue reajustada a la suma total de $77.114.143,57
m/cte.
Implicaciones Prácticas para la Contratación Estatal
- Carga
probatoria estricta en reclamos financieros: Los apoderados de
contratistas deben estructurar sus demandas sobre estados financieros
auditados que demuestren el déficit global del contrato y no únicamente
sobre el incremento de rubros o costos aislados.
- Matrices
de riesgo y previsibilidad: Las entidades estatales deben documentar
la información pública y comercial existente al momento de la licitación
para demostrar la previsibilidad de los riesgos de mercado frente a
futuros reclamos.
- Ajuste de oficio en liquidaciones: Las autoridades liquidadoras deben incorporar la corrección monetaria sobre todos los saldos a favor del contratista reconociendo el valor actualizado a la fecha del acto administrativo, previniendo condenas judiciales con intereses moratorios acumulados
La Sentencia Radicado 65.750 de 2026 consolida una doctrina rigurosa sobre la preservación de la ecuación financiera del contrato estatal. Reafirma que la concesión a "cuenta y riesgo" implica asumir la volatilidad de la demanda y las variaciones tributarias generales cuando el privado mantiene el control operativo y la libertad de precios. Al mismo tiempo, impone a las entidades públicas la obligación ineludible de efectuar pagos completos e indexados para acatar el mandato de plenitud del pago que rige en el ordenamiento civil y administrativo colombiano.
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