El mito del borrador de liquidación: análisis de la Sentencia CE 73619 de 2026

La liquidación de los contratos estatales suele ser el escenario de las mayores batallas jurídicas entre entidades, contratistas y aseguradoras. Uno de los errores más comunes es creer que las cifras consignadas en un proyecto de acta de liquidación bilateral tienen un carácter inmutable o vinculante. El Consejo de Estado, en una providencia reciente bajo la ponencia del magistrado José Roberto Sáchica Méndez, ha despejado cualquier duda al respecto, estableciendo criterios fundamentales sobre la carga de la prueba y la integridad de los balances financieros.

¿Por qué un proyecto de acta no es un reconocimiento definitivo de obligaciones?

En el caso bajo análisis, una aseguradora pretendía la nulidad de la liquidación unilateral de un contrato de obra en Santa Marta, argumentando que la entidad había omitido reconocer más de mil millones de pesos en obras ejecutadas. Su prueba principal era un proyecto de acta bilateral que el alcalde había llegado a suscribir pero que el contratista nunca firmó.
El Consejo de Estado fue enfático: el proyecto de acta bilateral es una herramienta de negociación. Al no perfeccionarse el acuerdo, la administración recupera su potestad de liquidar unilateralmente y, en ese ejercicio, puede revisar, depurar y corregir cualquier cifra. No existe aquí una vulneración al principio de confianza legítima, pues el borrador es, por definición, provisional. La liquidación unilateral es un acto administrativo independiente que goza de presunción de legalidad.

¿Se pueden usar balances preliminares de forma parcial en un proceso judicial?

Este es quizás el aporte más valioso de la sentencia. El tribunal introdujo lo que podríamos llamar el principio de integridad del balance. La aseguradora intentó realizar una "operación selectiva": extraer del borrador de liquidación la partida que le favorecía (las obras ejecutadas no facturadas) e ignorar las partidas que le perjudicaban (obras pagadas no ejecutadas y saldos de anticipo).

La Sala determinó que esta fragmentación es jurídicamente improcedente. Un balance contractual es una ecuación integral. Si una parte invoca un documento financiero preliminar como fuente de su derecho, debe asumir la totalidad de su contenido. En este caso, al sumar y restar todas las partidas del borrador, el resultado seguía siendo una deuda cuantiosa a cargo del contratista, incluso mayor a la que finalmente se cobró en la liquidación unilateral.

¿Cómo se deben probar las obras ejecutadas y no facturadas?

La sentencia recuerda que, según el artículo 167 del Código General del Proceso, la carga de la prueba recae en quien alega el hecho. Para que una obra sea reconocida como un crédito a favor del contratista, no basta con que se mencione en un informe de interventoría de paso. Se requiere:

• Prueba de la ejecución material (mediciones, memorias de cálculo).
• Acta de recibo a satisfacción suscrita por la supervisión o interventoría.
• Evidencia de que el valor no ha sido pagado previamente.

Sin estos requisitos, cualquier reclamación se queda en el terreno de la especulación. La Sala advirtió que los informes de interventoría, por su naturaleza técnica y muchas veces preliminar, no sustituyen la eficacia probatoria de las actas parciales de obra.

Implicaciones prácticas para la contratación estatal

Para los asesores jurídicos y litigantes, este fallo deja tres lecciones claras.

1. Primero, la importancia de documentar cada metro de avance de obra en actas formales; las promesas en reuniones o borradores no tienen eco en el estrado judicial. 
2. Segundo, las aseguradoras deben ser mucho más diligentes al momento de realizar pagos bajo protesta si pretenden luego recuperar lo pagado basándose en documentos preparatorios. 
3. Finalmente, se ratifica que el patrimonio público está protegido contra errores procesales de los apoderados, pues la confesión judicial no opera contra las entidades estatales en estos términos.

En conclusión, la legalidad de un acto de liquidación unilateral no se desvirtúa con fragmentos de la negociación fallida, sino con la demostración técnica de errores en la contabilidad definitiva del contrato.

Lee la sentencia aquí:

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Por Pedro Alejandro Ariza Rubiano - Asesor en Contratación Estatal

La Liquidación del Contrato Estatal: ¿Potestad o Deber?

El proceso de cierre de un contrato estatal suele ser un camino empedrado. Tras la ejecución de las obras o la prestación del servicio, contratistas y entidades se enfrentan al reto de cuadrar cuentas. Sin embargo, surge una pregunta recurrente: si la entidad no liquida el contrato en los tiempos legales, ¿está incumpliendo sus obligaciones? Una reciente providencia del Consejo de Estado, con radicado 72500 de mayo de 2026, ofrece respuestas definitivas a este dilema que afecta a miles de contratos en Colombia.

¿La falta de liquidación bilateral genera responsabilidad para la entidad?

La respuesta es un no rotundo, siempre que existan razones legítimas para el disenso. La sentencia explica que la liquidación bilateral es un negocio jurídico. Como todo acuerdo, nace del consenso y de la autonomía de la voluntad de ambas partes.

En el caso analizado, el Fondo de Desarrollo Local de Usaquén se negó a firmar el acta debido a inconsistencias en la documentación y dudas sobre la calidad del pavimento. La Sala consideró que esta negativa no fue caprichosa. Al existir diferencias técnicas, la decisión de no celebrar el acuerdo es legítima. El contratista no puede alegar una "expectativa legítima" de pago si el balance final no ha sido aceptado por ambas partes. La autonomía permite decidir qué negocios celebrar y bajo qué condiciones.

¿Es la liquidación unilateral una obligación contractual?

Este es el punto más relevante de la jurisprudencia actual. Muchos abogados demandan el incumplimiento contractual basándose en que la entidad "tenía el deber" de liquidar unilateralmente si no había acuerdo. El Consejo de Estado corrige esta visión: la liquidación unilateral es una atribución legal, no una obligación nacida del pacto.

¿Qué significa esto en la práctica?

 Que el ejercicio de esta facultad administrativa depende de la potestad que el legislador le otorgó a la administración. Si la entidad no la ejerce, no está violando el contrato, sino dejando de usar una prerrogativa legal. Por tanto, no se pueden reclamar perjuicios derivados de un "incumplimiento" que técnicamente no existe en el plano prestacional.

¿Cómo se protegen los saldos a favor del contratista si no hay liquidación?

Si bien no hay incumplimiento automático, el contratista no está desprotegido. La vía correcta no es pedir la declaración de incumplimiento, sino solicitar la liquidación judicial del contrato. En este escenario, el juez asume la tarea que las partes no pudieron completar.

En el fallo comentado, se ordenó la devolución de la "retención en garantía". Es vital notar que, como el contrato supeditaba este pago a la liquidación, la entidad no estaba en mora hasta que el juez realizó dicho balance. No obstante, para evitar que el contratista sufra por la devaluación, el Consejo de Estado ordenó la indexación de las sumas basándose en el IPC.

Implicaciones prácticas para la contratación estatal en las entidades públicas

Para los litigantes y asesores, esta sentencia impone varias lecciones:

1. Documentación rigurosa: La mayoría de las liquidaciones fallidas ocurren por falta de soportes. La carga de la prueba en la ejecución sigue siendo un pilar.
2. Acción oportuna: No es recomendable esperar años a que la entidad liquide unilateralmente. Si el diálogo se rompe, la demanda de liquidación judicial debe ser la prioridad.
3. Indexación: Siempre se debe solicitar la actualización de valores. La justicia no es completa si se paga con pesos devaluados.

En conclusión, la liquidación es el cierre contable y jurídico de la relación contractual, pero su ausencia administrativa no es un cheque en blanco para reclamar incumplimientos. Es un proceso que requiere lealtad, pero que respeta la libertad de las entidades de no aceptar cuentas poco claras.

Ver sentencia:

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Por Pedro Alejandro Ariza Rubiano - Asesor en Contratación Estatal

¿La obra terminada cura el incumplimiento administrativo? El rigor del Consejo de Estado en la liquidación de convenios

En el mundo de la contratación pública colombiana, existe una creencia errónea pero muy extendida: si la obra física se entregó y funciona, lo demás es "carpintería administrativa". Sin embargo, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su reciente sentencia del 28 de mayo de 2026 (Expediente 74080), ha establecido una serie de parámetros a tener en cuenta. No, la entrega del cemento no purga la falta de documentos.

Esta providencia resuelve una controversia entre el Ministerio del Interior y el Municipio de San Francisco, Putumayo, derivada de un convenio interadministrativo para la construcción de un Centro de Integración Ciudadana (CIC). El caso es una advertencia necesaria para todos los operadores jurídicos del Estado.

¿Es lo mismo el objeto del contrato que el objeto de la obligación?

Esta es la pregunta pilar que desarrolla la sentencia. Muchas veces, los contratistas y entidades confunden la finalidad macro del negocio con las prestaciones individuales. El Consejo de Estado nos recuerda que mientras el objeto del negocio jurídico se identifica con la finalidad perseguida (promover la convivencia ciudadana mediante un CIC), el objeto de la obligación es el comportamiento específico que el deudor se compromete a ejecutar (suministrar información para la liquidación).

El municipio argumentó que, al haber construido la obra y firmado prórrogas, ya había "colaborado" suficientemente. No obstante, el alto tribunal fue enfático: la obligación de entregar soportes para el balance final de cuentas es una prestación autónoma y principal. Si no se cumple esa conducta específica, hay incumplimiento, independientemente del éxito de la construcción física.

¿Se debe probar el daño para cobrar una cláusula penal si la obra fue recibida a satisfacción?

Este es quizás el punto más doloroso para el municipio demandado. Su defensa se centró en que el Ministerio no sufrió ningún daño patrimonial, pues los recursos se invirtieron y el CIC estaba operando. Sin embargo, el derecho civil aplicado a la contratación estatal establece una presunción de derecho en el artículo 1599 del Código Civil.

Cuando se pacta una cláusula penal, el acreedor queda liberado de la carga de probar el perjuicio. La ley asume que el incumplimiento en sí mismo ya genera un daño que fue tasado anticipadamente por las partes. Por lo tanto, el deudor no puede pretender exonerarse demostrando que su falta de diligencia no causó un "hueco" en las arcas del Estado. El orden administrativo es un bien jurídico protegido por la pena convencional.

¿Por qué el juez no redujo el monto de la sanción a pesar de ser un incumplimiento menor?

A menudo, los abogados invocamos la equidad para pedir que, si se cumplió con el 90% del contrato (la obra), la multa por el 10% restante (el papeleo) se reduzca proporcionalmente. Pero aquí hay una trampa contractual común.

En el convenio F-326, las partes redactaron la cláusula penal para que operara en casos de "incumplimiento parcial o definitivo". Según la jurisprudencia y la doctrina citada por el Consejo de Estado, cuando se incluye expresamente el incumplimiento "parcial", las partes están renunciando tácitamente a la reducción por cumplimiento parcial de otras obligaciones. La autonomía de la voluntad prevalece: si usted aceptó que cualquier falla, por pequeña que sea, genera la pena total, el juez debe respetar ese acuerdo.

Implicaciones prácticas para la contratación estatal

Este fallo nos deja varias lecciones que debemos implementar de inmediato en nuestras oficinas jurídicas:

1. Redacción de Cláusulas: Si representa a un contratista o municipio, evite que la cláusula penal diga "parcial o total" sin matices, pues le quita al juez la facultad de moderar la sanción.
2. Gestión Post-contractual: La liquidación no es un trámite de oficina; es una obligación contractual cuyo incumplimiento activa multas automáticas.
3. Supervisión Activa: Las entidades nacionales deben requerir formalmente la información de liquidación para constituir en mora al deudor y asegurar el cobro de las garantías o penas.
4. Cero Excusas en Convenios: El hecho de que sean dos entidades públicas "colaborando" no disminuye el rigor legal. Los convenios son contratos estatales y se rigen por la misma severidad.

En conclusión, la sentencia 74080 es un recordatorio de que en el derecho administrativo la forma es fondo. La eficiencia en la construcción de la infraestructura debe ir de la mano con la pulcritud en la gestión documental. De lo contrario, los recursos ahorrados en la obra se perderán pagando cláusulas penales por negligencia administrativa.

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Por Pedro Alejandro Ariza Rubiano - Asesor en Contratación Estatal