En el mundo de la contratación pública colombiana, existe una creencia errónea pero muy extendida: si la obra física se entregó y funciona, lo demás es "carpintería administrativa". Sin embargo, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su reciente sentencia del 28 de mayo de 2026 (Expediente 74080), ha establecido una serie de parámetros a tener en cuenta. No, la entrega del cemento no purga la falta de documentos.
Esta providencia resuelve una controversia entre el Ministerio del Interior y el Municipio de San Francisco, Putumayo, derivada de un convenio interadministrativo para la construcción de un Centro de Integración Ciudadana (CIC). El caso es una advertencia necesaria para todos los operadores jurídicos del Estado.
¿Es lo mismo el objeto del contrato que el objeto de la obligación?
Esta es la pregunta pilar que desarrolla la sentencia. Muchas veces, los contratistas y entidades confunden la finalidad macro del negocio con las prestaciones individuales. El Consejo de Estado nos recuerda que mientras el objeto del negocio jurídico se identifica con la finalidad perseguida (promover la convivencia ciudadana mediante un CIC), el objeto de la obligación es el comportamiento específico que el deudor se compromete a ejecutar (suministrar información para la liquidación).
El municipio argumentó que, al haber construido la obra y firmado prórrogas, ya había "colaborado" suficientemente. No obstante, el alto tribunal fue enfático: la obligación de entregar soportes para el balance final de cuentas es una prestación autónoma y principal. Si no se cumple esa conducta específica, hay incumplimiento, independientemente del éxito de la construcción física.
¿Se debe probar el daño para cobrar una cláusula penal si la obra fue recibida a satisfacción?
Este es quizás el punto más doloroso para el municipio demandado. Su defensa se centró en que el Ministerio no sufrió ningún daño patrimonial, pues los recursos se invirtieron y el CIC estaba operando. Sin embargo, el derecho civil aplicado a la contratación estatal establece una presunción de derecho en el artículo 1599 del Código Civil.
Cuando se pacta una cláusula penal, el acreedor queda liberado de la carga de probar el perjuicio. La ley asume que el incumplimiento en sí mismo ya genera un daño que fue tasado anticipadamente por las partes. Por lo tanto, el deudor no puede pretender exonerarse demostrando que su falta de diligencia no causó un "hueco" en las arcas del Estado. El orden administrativo es un bien jurídico protegido por la pena convencional.
¿Por qué el juez no redujo el monto de la sanción a pesar de ser un incumplimiento menor?
A menudo, los abogados invocamos la equidad para pedir que, si se cumplió con el 90% del contrato (la obra), la multa por el 10% restante (el papeleo) se reduzca proporcionalmente. Pero aquí hay una trampa contractual común.
En el convenio F-326, las partes redactaron la cláusula penal para que operara en casos de "incumplimiento parcial o definitivo". Según la jurisprudencia y la doctrina citada por el Consejo de Estado, cuando se incluye expresamente el incumplimiento "parcial", las partes están renunciando tácitamente a la reducción por cumplimiento parcial de otras obligaciones. La autonomía de la voluntad prevalece: si usted aceptó que cualquier falla, por pequeña que sea, genera la pena total, el juez debe respetar ese acuerdo.
Implicaciones prácticas para la contratación estatal
Este fallo nos deja varias lecciones que debemos implementar de inmediato en nuestras oficinas jurídicas:
- Redacción de Cláusulas: Si representa a un contratista o municipio, evite que la cláusula penal diga "parcial o total" sin matices, pues le quita al juez la facultad de moderar la sanción.
- Gestión Post-contractual: La liquidación no es un trámite de oficina; es una obligación contractual cuyo incumplimiento activa multas automáticas.
- Supervisión Activa: Las entidades nacionales deben requerir formalmente la información de liquidación para constituir en mora al deudor y asegurar el cobro de las garantías o penas.
- Cero Excusas en Convenios: El hecho de que sean dos entidades públicas "colaborando" no disminuye el rigor legal. Los convenios son contratos estatales y se rigen por la misma severidad.
En conclusión, la sentencia 74080 es un recordatorio de que en el derecho administrativo la forma es fondo. La eficiencia en la construcción de la infraestructura debe ir de la mano con la pulcritud en la gestión documental. De lo contrario, los recursos ahorrados en la obra se perderán pagando cláusulas penales por negligencia administrativa.
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Por Pedro Alejandro Ariza Rubiano - Asesor en Contratación Estatal
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