En los últimos años he tenido la oportunidad de trabajar en entidades de distinto orden y naturaleza: desde entidades territoriales municipales y descentralizadas del orden municipal, hasta una gobernación y, más recientemente, una entidad descentralizada indirecta con régimen exceptuado.
Desde esta experiencia práctica —complementada con el análisis constante de procesos contractuales— he podido evidenciar que la contratación estatal, si bien busca responder a las necesidades de las comunidades, en muchos casos no logra hacerlo de manera oportuna ni eficiente, ni desde la perspectiva del resultado ni desde la gestión interna de las entidades.
La contratación pública dista mucho de ser un trámite sencillo. Procesos que inicialmente se estructuran de forma adecuada suelen enfrentarse a múltiples desafíos: observaciones reiteradas, interesados con ánimo de modificar las condiciones a su conveniencia y, quizá el más complejo de todos, la pluralidad excesiva de oferentes, que termina desbordando la capacidad institucional de las entidades.
Hace algún tiempo, dentro y fuera de este blog, publiqué una columna titulada ¿Está la autonomía de las entidades territoriales en materia de contratación pública llamada a desaparecer? (disponible aquí: https://derechoyleycolombia.blogspot.com/2025/04/esta-la-autonomia-de-las-entidades.html), en la cual abordé cómo los territorios han venido perdiendo margen de autonomía en la estructuración de sus procesos contractuales, particularmente frente a las imposiciones del Gobierno Nacional.
En esa línea, una mentora en mis primeros años de ejercicio profesional solía señalar que una de las principales falencias de los pliegos tipo radica en la estandarización de condiciones generales, desconociendo las particularidades territoriales. Y dichas particularidades no se limitan a factores geográficos o poblacionales: incluyen, de manera determinante, la capacidad institucional real de cada entidad.
He conocido entidades con recursos administrativos limitados, con equipos contractuales conformados por uno o dos abogados, quienes deben asumir simultáneamente la estructuración jurídica, técnica y financiera de los procesos, así como su evaluación. Esta realidad genera desgaste institucional, reprocesos —frecuentes, por ejemplo, en proyectos del Sistema General de Regalías— y una carga operativa difícilmente sostenible.
Para ilustrar lo anterior, basta imaginar un municipio pequeño con un equipo jurídico mínimo, que tramita procesos de mínima cuantía mientras, en paralelo, adelanta una licitación bajo pliego tipo con treinta o cincuenta oferentes. Algo similar me ocurrió en 2023, cuando, siendo el único abogado de apoyo, debí evaluar más de quince propuestas en dos procesos distintos, sin dejar de atender otros trámites contractuales.
En otro caso, en 2019, participé en un equipo encargado de evaluar treinta y nueve propuestas en una entidad, bajo la coordinación de una empresa asesora. Durante casi dos semanas, un grupo de cinco abogados evaluamos propuestas hasta altas horas de la madrugada, mientras cumplíamos obligaciones contractuales con otras entidades.
Incluso a nivel departamental se evidencia esta problemática. El Gobernador de Santander mencionó públicamente la demora de más de seis meses en un proceso de la Secretaría de Infraestructura. Sin embargo, según la información disponible en SECOP II, dicho proceso enfrentó cerca de cien propuestas, evaluadas por un comité reducido, lo cual explica —aunque no justifica— la prolongación de los tiempos.
Recientemente, el reconocido doctrinante Ernesto Matallana afirmó que una licitación pública bien estructurada debería tomar cuarenta y cinco días. A mi juicio, esta afirmación incurre en una falacia de falsa equivalencia, pues no considera los distintos contextos institucionales, particularmente la limitada capacidad operativa de muchas entidades.
Todo lo anterior conduce a una conclusión clara: las herramientas actuales de la contratación pública no siempre dinamizan la gestión, sino que, en muchos casos, generan desgaste institucional. No es lo mismo INVIAS que el municipio de Pinchote; sin embargo, ambos deben aplicar las mismas reglas, aun cuando una de ellas no esté estructuralmente preparada para hacerlo.
La contratación bajo la Ley 80 de 1993 requiere una lectura más realista del contexto colombiano: aumento del costo de vida, presión económica sobre el tejido empresarial, necesidad de participación en procesos contractuales y entidades que, sencillamente, no están preparadas para asumir múltiples procesos con alta pluralidad de oferentes de forma simultánea.
Frente a esta problemática, la normativa ofrece una alternativa válida: los regímenes especiales de contratación, en particular el régimen de ejecutores del Sistema General de Regalías.
Desde mi experiencia, la designación de ejecutor no constituye una evasión de la licitación pública, pues no es una figura contractual en su origen, sino administrativa. Así lo demuestra la Ley 2056 de 2020, sus decretos reglamentarios y los acuerdos del SGR: todo el trámite del proyecto es administrativo y solo en su fase final adquiere naturaleza contractual, exclusivamente para la entidad designada como ejecutora.
Adicionalmente, estos esquemas permiten un entorno de participación controlada dentro de su propio ecosistema, reduciendo el impacto negativo de la multiplicidad excesiva de oferentes y aliviando la carga administrativa de las entidades.
Asimismo, al tratarse de una herramienta específica del SGR, permite a las entidades administradoras del recurso actuar conforme a su capacidad institucional, designando un ejecutor cuando no se encuentren en condiciones de asumir directamente la carga administrativa y contractual. Se trata, entonces, de una excepción razonable, no de una regla general.
Por estas razones, considero que los regímenes especiales son herramientas que dinamizan la contratación, al permitir la participación de otros actores habilitados por la norma, aportando capacidades que la entidad, en muchos casos, no posee.
Volviendo al ejemplo del municipio pequeño: un secretario que concentra funciones de planeación e infraestructura puede, de manera excepcional, liberarse de la supervisión directa de un proyecto complejo, reduciendo riesgos de descuido y permitiendo que los esfuerzos institucionales se concentren en otras prioridades.
Desde esta perspectiva, estas herramientas brindan un respiro a entidades con músculo institucional limitado o saturado, permitiéndoles cumplir sus funciones sin comprometer la correcta ejecución de los recursos.
No es casual que la Contraloría General, al contratar veedurías para la vigilancia de proyectos, acuda a fondos mixtos, lo cual le permite concentrarse en su función misional mientras delega procesos operativos para dinamizar su gestión.
En conclusión:
No existe una desnaturalización contractual al emplear herramientas normativamente permitidas para la ejecución de proyectos del SGR bajo regímenes especiales, siempre que se garantice una adecuada vigilancia y control.
Sí se trata de una herramienta de gestión, destinada a dinamizar la contratación, reducir reprocesos, evitar procesos excesivamente prolongados y mitigar cargas administrativas que superan la capacidad institucional de muchas entidades.
Finalmente, no se debe satanizar estas figuras desde el populismo político o el juicio anticipado. El control debe centrarse en la correcta ejecución de los recursos públicos, sin importar el régimen de contratación aplicado. Si la ejecución falla, ahí sí corresponde levantar la voz; no antes.
